Memória - 14/10/2026 - Participação: Prof. Dra. Thais Nassif
Financeirização da produção de infraestruturas urbanas no Brasil? Conexões e impactos da confluência entre o mercado nacional de Parcerias Público-Privadas e o mercado financeiro
Por Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Nelson Diniz
Introdução
Esta sessão do projeto contou com a participação da pesquisadora Thaís Nassif, que apresentou e debateu os resultados de sua investigação de pós-doutorado, intitulada Financeirização da produção de infraestruturas urbanas no Brasil? Conexões e impactos da confluência entre o mercado nacional de Parcerias Público-Privadas e o mercado financeiro. Desenvolvida entre agosto de 2024 e julho de 2026, no Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Minas Gerais (NPGAU/UFMG), sob supervisão da professora Denise Morado Nascimento e com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a pesquisa examinou a expansão do mercado brasileiro de Parcerias Público-Privadas (PPPs), sua crescente articulação com os circuitos financeiros e as transformações na produção e gestão das infraestruturas urbanas.
A investigação constitui um desdobramento de uma trajetória de pesquisas conduzidas pela autora ao longo de aproximadamente uma década, envolvendo estudos sobre grandes projetos urbanos, parcerias público-privadas e a produção capitalista de infraestruturas, especialmente no contexto da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Esse percurso compreendeu sua participação em pesquisas vinculadas ao grupo Praxis-UFMG, ao projeto The Real Estate/Financial Complex (REFCOM), ao Núcleo de Estudos em Urbanização e Planejamento (NUPE-UFMG) e ao Observatório das Metrópoles, além da realização de seu doutorado em Geografia, pela UFMG e, mais recentemente, do seu estágio de pós-doutorado. A partir desse acúmulo, a pesquisadora procurou ampliar a escala de análise para o conjunto do território nacional, investigando as características do mercado brasileiro de PPPs e os mecanismos pelos quais a produção e a gestão de infraestruturas vêm sendo progressivamente articuladas às estratégias de valorização financeira.
Do ponto de vista metodológico, o estudo combinou revisão bibliográfica, análise regulatória e institucional, construção de uma base de dados nacional e investigação aprofundada de dois estudos de caso. A base de dados reuniu informações sobre 228 contratos de PPPs celebrados entre 2004 e 2024, abrangendo suas características setoriais e territoriais, os agentes empresariais envolvidos, as estruturas societárias das concessionárias e suas estratégias de financiamento. Complementarmente, na forma de estudos de caso, foram examinadas a PPP da Rodovia MG-050 e a PPP de Resíduos Sólidos de Belo Horizonte, por meio da abordagem metodológica follow the money (siga o dinheiro), voltada à reconstrução dos circuitos financeiros, das relações entre agentes públicos e privados e dos fluxos de recursos associados à operação desses contratos.
A apresentação ofereceu importantes contribuições para as hipóteses que orientam nosso projeto de pesquisa, particularmente no que se refere à centralidade do Estado na constituição de novos circuitos de acumulação e às tendências de concentração e desconcentração territorial. Também foi possível explorar e aprofundar questões relacionadas às especificidades dos processos de financeirização e assetização no capitalismo dependente.
A presente memória procura sistematizar os principais argumentos desenvolvidos por Nassif e as questões suscitadas ao longo do debate. Busca, igualmente, identificar suas contribuições para o desenvolvimento das hipóteses e dos eixos analíticos do projeto, preservando as distinções entre as formulações da pesquisadora, as intervenções dos demais participantes e os possíveis desdobramentos decorrentes dessa interlocução.
Exposição da autora: a expansão do mercado brasileiro de PPPs e sua articulação com os circuitos de valorização financeira
Nassif iniciou sua exposição apresentando um panorama das transformações na produção de infraestruturas urbanas no Brasil associadas à expansão das Parcerias Público-Privadas (PPPs) e à sua crescente articulação com os mercados financeiros. Como dito, a pesquisadora situou a investigação como resultado de uma trajetória de aproximadamente dez anos de estudos sobre a produção capitalista do espaço urbano, iniciada no âmbito do grupo Praxis-UFMG, com pesquisas sobre grandes projetos urbanos no vetor norte da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Esse percurso teve continuidade em uma série de iniciativas, até que a realização de seu estágio de pós-doutorado, entre 2024 e 2026, permitiu ampliar a escala de investigação para o conjunto do território brasileiro, incorporando de maneira mais sistemática o exame das estratégias de financiamento das concessionárias e de suas conexões com os circuitos financeiros.
Contextualização da pesquisa e delimitação do objeto
A autora esclareceu, desde o início, que o objeto da pesquisa corresponde especificamente às modalidades de concessão instituídas pela Lei Federal n. 11.079/2004, conhecida como Lei das PPPs. Para contextualizar essa delimitação, recuperou as transformações do marco regulatório brasileiro, distinguindo as concessões comuns, disciplinadas pela Lei n. 8.987/1995, das concessões patrocinadas e administrativas, introduzidas em 2004. Como ficou esclarecido, enquanto as concessões comuns são remuneradas fundamentalmente pelas tarifas cobradas dos usuários, as concessões patrocinadas combinam receitas tarifárias e contraprestações pecuniárias do poder público. Nas concessões administrativas, por sua vez, a remuneração da concessionária depende integralmente de pagamentos públicos, geralmente vinculados a indicadores de desempenho. A principal inovação dessas modalidades consiste, portanto, na possibilidade de desvincular parcial ou integralmente a remuneração dos agentes privados da capacidade de pagamento dos usuários, permitindo a constituição de mercados de infraestrutura sustentados por recursos públicos. A Figura 1, utilizada pela autora na apresentação, permite observar as especificidades de cada uma dessas modalidades.
Figura 1 – Formas de remuneração do concessionário por tipo de concessão vigente
Fonte: Elaborado pela autora.
Essas transformações regulatórias foram situadas no contexto mais amplo das reformas neoliberais e da reorganização das relações entre Estado e iniciativa privada no Brasil. A autora destacou que as PPPs foram concebidas como instrumentos capazes de viabilizar investimentos em infraestrutura em um cenário de restrições fiscais e limitações à capacidade de investimento direto do poder público. Não obstante, sua implementação não representa uma simples substituição do financiamento estatal pelo financiamento privado. Ao contrário, a remuneração das concessionárias permanece fortemente dependente de compromissos assumidos pelo Estado, que assegura os fluxos de receitas ao longo de períodos contratuais prolongados. Sendo assim, podemos dizer que a expansão das PPPs envolve uma reconfiguração das formas de intervenção estatal na produção e na gestão das infraestruturas, criando condições para a participação de agentes privados em atividades cuja sustentação econômica depende, em diferentes graus, de recursos públicos.
Nassif ressaltou, ainda, uma característica fundamental desses contratos: embora as concessionárias tenham assegurada a perspectiva de receitas futuras, precisam mobilizar antecipadamente os recursos necessários à realização dos investimentos previstos. Para isso, podem recorrer ao capital próprio de seus acionistas, ao financiamento bancário ou à captação de recursos no mercado de capitais, especialmente por meio da emissão de debêntures e da participação de fundos de investimento. A investigação partiu da hipótese de que, nas últimas décadas, essas estratégias de financiamento se articularam crescentemente aos mercados financeiros, alterando não apenas as modalidades de captação de recursos, mas também as estruturas de propriedade, controle e gestão das empresas responsáveis pela provisão de infraestruturas.
Foi nesse ponto que a autora iniciou seus comentários sobre a problemática da financeirização. Mobilizando a literatura internacional sobre o tema, especialmente as contribuições de Manuel Aalbers (2019), Nassif definiu a financeirização como um processo caracterizado pela crescente centralidade e predominância de agentes, mercados, práticas, narrativas e instrumentos financeiros na organização e no funcionamento das atividades econômicas, produzindo transformações estruturais nas empresas, no Estado e nas famílias. No caso das infraestruturas, esse processo se manifesta na incorporação de estratégias de financiamento e gestão orientadas, justamente, por essa “racionalidade financeira”. Para fins de operacionalização empírica, a pesquisa privilegiou a identificação dos vínculos das concessionárias e de suas empresas controladoras com o mercado de capitais, procurando verificar a extensão e as características dessa integração no contexto brasileiro.
Associada a essa discussão, a autora introduziu a noção de assetização, entendida como o processo de transformação de bens, serviços e infraestruturas em ativos econômicos capazes de proporcionar fluxos futuros de receitas. Trata-se de uma transformação que não se reduz à utilização de instrumentos financeiros, pois envolve a constituição de direitos de propriedade, exploração e apropriação de rendimentos, bem como a criação de condições institucionais e jurídicas que permitam conferir estabilidade e previsibilidade a esses fluxos. Ou seja, nos termos da autora, uma infraestrutura pode assumir a condição de ativo econômico (assetização) antes mesmo de sua incorporação direta aos mercados financeiros, embora essa transformação possa favorecer sua posterior integração a estratégias de acumulação financeira (financeirização).
A distinção entre financeirização e assetização permitiu à pesquisadora explicitar uma dimensão central de seu problema de investigação: a constituição das infraestruturas como ativos economicamente atrativos depende de um conjunto de intervenções estatais destinadas a assegurar condições favoráveis de remuneração aos capitais privados. Essas intervenções compreendem, entre outros aspectos, a estruturação dos contratos, a definição dos mecanismos de pagamento, a distribuição dos riscos entre os agentes envolvidos e a criação de garantias e incentivos capazes de ampliar a segurança e a rentabilidade dos investimentos. A atuação do Estado, portanto, não se restringe à regulamentação de mercados previamente existentes, mas participa da própria produção das condições institucionais e econômicas necessárias à constituição e à expansão de novos mercados.
O mercado brasileiro de PPPs: expansão, concentração e financeirização
Na sequência, Nassif apresentou seus principais resultados empíricos, com base no já mencionado levantamento de 228 contratos celebrados entre 2004 e 2024. Como igualmente antecipado, a base de dados construída pela autora reuniu informações sobre os valores contratados, os setores de infraestrutura contemplados, sua distribuição territorial, as empresas concessionárias, as estruturas de controle societário e os mecanismos de financiamento mobilizados. Embora não compreenda a totalidade das PPPs existentes no país, o levantamento permitiu identificar tendências relevantes da organização desse mercado e de sua articulação com os circuitos financeiros.
Segundo o relato da autora, os contratos analisados somavam mais de R$ 275 bilhões, evidenciando a importância econômica alcançada pelas PPPs ao longo das duas décadas posteriores à aprovação de seu marco regulatório. Nassif ressaltou, entretanto, a necessidade de relativizar a magnitude desses valores. Para ela, apesar da crescente centralidade atribuída às PPPs nas estratégias governamentais de provisão de infraestrutura, os investimentos mobilizados por esse instrumento permaneceram relativamente modestos em termos macroeconômicos. Conforme os dados apresentados, mesmo em 2013, ano em que os valores contratados por meio de PPPs atingiram seu pico, seu montante correspondeu a aproximadamente 0,93% do Produto Interno Bruto (PIB). A autora destacou a dimensão relativamente limitada desses investimentos quando comparados aos patamares históricos de investimento total em infraestrutura no Brasil, particularmente durante o período desenvolvimentista. Assim, é possível dizer que a expansão do mercado de PPPs não significou, necessariamente, uma ampliação dos investimentos em escala compatível com as necessidades de infraestrutura do país.
Por sua vez, a análise da evolução temporal dos contratos revelou um processo de expansão descontínuo, fortemente condicionado por mudanças institucionais, conjunturas econômicas e iniciativas governamentais. Os primeiros contratos foram celebrados em 2006, mas o crescimento mais expressivo ocorreu somente a partir de 2010, culminando em um primeiro período de forte expansão entre 2013 e 2014. Segundo Nassif (2026), esses dois anos concentraram 28,3% do valor total dos contratos examinados, em um contexto marcado pela implementação de projetos associados à preparação dos megaeventos esportivos, pela disponibilidade de recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e por alterações no marco regulatório que facilitaram a celebração de PPPs. Entre essas alterações, destacou-se a Lei n. 12.766/2012, que permitiu aportes públicos durante a fase de investimentos dos projetos, antes da disponibilização dos serviços. A Figura 2 nos ajuda a observar essa evolução.
Figura 2 – Evolução dos contratos de PPP por setor de infraestrutura (2004-2024)
Fonte: Nassif (2026).
Após o período de expansão de 2013-2014, observou-se uma desaceleração das contratações, associada ao agravamento da crise econômica e fiscal brasileira. Conforme a autora, a retomada posterior ocorreu em condições distintas, envolvendo a criação de novos mecanismos de apoio à estruturação de projetos e a ampliação da participação de estados e municípios. No que tange a esse aspecto, a autora e seu relatório destacam a criação do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), em 2016, a instituição de fundos federais de apoio à estruturação de concessões e o fortalecimento da atuação de instituições financeiras públicas, particularmente o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Caixa Econômica Federal (CEF), na elaboração e modelagem de projetos.
Outro fator decisivo para a retomada da expansão do mercado de PPPs foi a disseminação das concessões municipais de iluminação pública, impulsionada pela transferência aos municípios das responsabilidades pela prestação e pelo financiamento desses serviços, consolidada a partir de 2013. Esse movimento foi favorecido, ainda, pela ampliação dos instrumentos de apoio técnico e financeiro aos governos subnacionais, pela flexibilização das exigências legais para a contratação de PPPs e pela possibilidade de utilização de receitas específicas da contribuição para o custeio da iluminação pública (COSIP) como garantia de remuneração das concessionárias. De acordo com Nassif, a expansão desse segmento contribuiu para elevar significativamente o número de contratos celebrados, sobretudo a partir de 2020. Entretanto, por se tratar, em geral, de empreendimentos de menor porte, esse crescimento quantitativo não foi acompanhado por uma elevação proporcional dos valores contratados, que permaneceram abaixo dos patamares registrados em 2013-2014, quando predominaram grandes projetos de infraestrutura de transportes.
No plano territorial, a pesquisa identificou uma expressiva concentração dos valores contratados na Região Sudeste, responsável por aproximadamente 62% do total analisado. O estado de São Paulo, isoladamente, concentrava 41% desses valores. Mesmo considerando indicadores relativos à população e ao PIB regional, os resultados não apontaram para uma redistribuição territorial significativa dos investimentos por meio das PPPs. A Figura 3 nos oferece uma ilustração gráfica e cartográfica desse padrão.
Figura 3 – Distribuição regional dos valores contratados em PPPs no Brasil.
Fonte: Nassif (2026).
Já a análise das estruturas empresariais revelou um mercado caracterizado por elevada concentração econômica. Embora os contratos sejam formalmente executados por Sociedades de Propósito Específico (SPEs), constituídas para a operação de cada concessão, a pesquisa identificou que grande parte dessas sociedades integra grupos empresariais responsáveis por múltiplos contratos. Essa concentração torna-se ainda mais evidente quando considerados os valores contratados. Apenas cinco grupos econômicos (Novonor, Aegea, CCR, Marquise e BRK Ambiental) reuniam contratos avaliados em aproximadamente R$ 100,6 bilhões, equivalentes a 37% do total.
A autora avançou, em seguida, para a identificação das conexões dessas empresas com o mercado financeiro. Seus resultados demonstraram que 51% das concessionárias analisadas apresentavam vínculos diretos ou indiretos com o mercado de capitais. Nassif ressaltou, ainda, que essa integração nem sempre ocorre diretamente no âmbito da SPE responsável pela concessão. Em muitos casos, ela se realiza por meio das empresas controladoras, que articulam diferentes fontes de financiamento, administram participações societárias e organizam portfólios de ativos de infraestrutura. A Figura 4 ilustra essas tendências.
Figura 4 – Financiamento via mercado de capitais por setor
Fonte: Nassif (2026).
Tomados em conjunto, esses resultados permitiram à autora sustentar a hipótese de uma crescente articulação entre o mercado brasileiro de PPPs e os circuitos financeiros. Contudo, cabe enfatizar, mais uma vez, que esse processo não se manifesta de maneira homogênea entre os diferentes setores e empresas, tampouco se restringe à utilização direta de instrumentos financeiros pelas concessionárias. Também não devemos perder de vista que esse processo permanece estreitamente vinculado à atuação do Estado, responsável, acima de tudo, pela criação e manutenção das condições “superestruturais” (institucionais, regulatórias etc.) que viabilizam os investimentos privados e asseguram a previsibilidade de suas receitas.
A abordagem follow the money e os estudos de caso
Depois de apresentar seu panorama nacional do mercado de PPPs, Nassif se ocupou da análise dos dois estudos de caso já mencionados. Seu objetivo principal foi aprofundar a compreensão dos mecanismos concretos por meio dos quais as infraestruturas concedidas se articulam aos circuitos de valorização financeira. Para isso, mobilizou a abordagem metodológica follow the money (siga o dinheiro), cuja fundamentação remonta à proposta de David Harvey (1990) de acompanhar as trajetórias das mercadorias para revelar as relações sociais e espaciais ocultadas pelo fetichismo do mercado. Conforme seu relato, trata-se de uma perspectiva que, posteriormente, foi ampliada e aplicada aos circuitos financeiros por Sarah Hughes-McLure (2022), que desenvolveu procedimentos empíricos destinados a identificar os agentes envolvidos, mapear os fluxos de recursos e examinar sua distribuição.
Como já antecipado, os casos selecionados foram a concessão patrocinada da rodovia MG-050, celebrada pelo Governo de Minas Gerais em 2007, e a concessão administrativa das atividades de disposição final de resíduos sólidos de Belo Horizonte, contratada em 2008. Segundo a autora, a escolha considerou sobretudo a trajetória relativamente longa dos contratos, que possibilitou acompanhar transformações nas estruturas de controle empresarial, nas estratégias de financiamento e nas condições de execução dos serviços. O Quadro 1 propõe uma síntese desses casos.
Quadro 1 – Características e resultados dos estudos de caso das PPPs da Rodovia MG-050 e de Resíduos Sólidos de Belo Horizonte
Dimensão de análise | PPP da Rodovia MG-050 | PPP de Resíduos Sólidos de Belo Horizonte |
Modalidade e contratação | Concessão patrocinada celebrada pelo Governo de Minas Gerais em 2007, com prazo de 25 anos. Contrato SETOP 007/2007. | Concessão administrativa celebrada pela Prefeitura de Belo Horizonte em 2008, com prazo de 25 anos. Contrato SMURBE SC-266/08. |
Objeto da concessão | Recuperação, ampliação, operação e manutenção de 371 km da rodovia MG-050, corredor que conecta Belo Horizonte à divisa com o estado de São Paulo. | Prestação dos serviços de disposição final dos resíduos sólidos urbanos de Belo Horizonte na Central de Tratamento de Resíduos (CTR) Macaúbas, localizada em Sabará (MG). |
Características da infraestrutura | Infraestrutura rodoviária pública concedida à exploração privada. Primeiro contrato de PPP rodoviária celebrado no Brasil. | Infraestrutura de propriedade privada, cuja operação teve início em 2005, antes da celebração da PPP. A própria concessionária, Macaúbas Meio Ambiente S.A., foi constituída em 1999. Essas particularidades distinguem o empreendimento do modelo convencional de PPP. |
Fontes de remuneração | Receitas provenientes da cobrança de pedágios e de contraprestações públicas vinculadas a indicadores de desempenho. Até 2024, as receitas tarifárias acumuladas alcançaram aproximadamente R$ 1,7 bilhão, enquanto os pagamentos públicos à concessionária totalizaram cerca de R$ 155 milhões. | Contraprestações públicas calculadas segundo a quantidade de resíduos recebidos, em toneladas, sem vinculação a indicadores de desempenho. A CTR também gera receitas com serviços prestados a outros municípios e com a diversificação de suas atividades econômicas. |
Mecanismos de participação e garantia estatal | Contraprestações públicas garantidas pela CODEMIG, mediante direitos econômicos associados à sua participação em empreendimento com a CBMM, relacionado à exploração de nióbio em Araxá. A gestão e fiscalização envolveram contratos públicos adicionais de verificação de desempenho e monitoramento, cujos gastos somaram aproximadamente R$ 47,8 milhões até 2024. | Remuneração assegurada por pagamentos da Prefeitura de Belo Horizonte, sujeitos a reajustes e alterações contratuais. A fiscalização direta permaneceu sob responsabilidade da Superintendência de Limpeza Urbana (SLU), com participação limitada da PBH Ativos no acompanhamento institucional da parceria. |
Estrutura societária e controle empresarial | Sucessivas mudanças de controle societário, com a passagem de um grupo local de engenharia para estruturas empresariais de maior escala, vinculadas a grupos de atuação internacional e, mais recentemente, a um fundo de investimento especializado em infraestrutura. Essas transformações inseriram a concessionária em estratégias mais amplas de gestão de portfólios e valorização de ativos. | Controle direto historicamente exercido pela Vital Engenharia Ambiental S.A., integrante do conglomerado Queiroz Galvão, posteriormente denominado Somah Investimentos e Participações S.A. A estrutura societária passou por reorganizações recentes, incluindo a incorporação da Vital e de outras empresas do grupo pela Orizon Valorização de Resíduos S.A., companhia de capital aberto. |
Estratégias de financiamento | Financiamento inicialmente baseado em empréstimos bancários, posteriormente substituídos por sucessivas emissões de debêntures, a partir de 2013. Esse movimento foi acompanhado pela destinação de parcela crescente do fluxo de caixa operacional ao serviço da dívida, evidenciando a integração da concessão aos circuitos financeiros. | Financiamento baseado em aportes dos acionistas e na emissão privada de R$ 69 milhões em debêntures, realizada em 2009 e integralmente subscrita por empresas do próprio grupo econômico. A operação não constituiu captação direta junto ao mercado de capitais, mas permitiu a apropriação intragrupo de receitas também na condição de credor. As controladoras, por sua vez, recorreram a instrumentos do mercado de capitais. |
Impactos sobre a provisão e a gestão da infraestrutura | Dificuldades persistentes na execução das obras, sucessivas renegociações e conflitos regulatórios, acompanhados por reprogramações de investimentos, flexibilização de obrigações e mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro favoráveis à concessionária. A crescente centralidade da gestão dos riscos financeiros, jurídicos e regulatórios ocorreu em um contexto de problemas não superados na entrega das melhorias contratadas. A fragmentação das responsabilidades de fiscalização também dificultou a transparência e o controle público. | Progressiva regionalização e diversificação das atividades da CTR, consolidando-a como ativo privado capaz de articular diferentes fontes de receitas. Paralelamente, a operação concentrou em Sabará os impactos socioambientais associados à disposição de resíduos metropolitanos, evidenciando uma distribuição territorial desigual dos benefícios e custos da infraestrutura. As particularidades da propriedade, da remuneração e da governança também suscitam questionamentos sobre o próprio enquadramento do contrato como PPP. |
Fonte: Elaboração a partir de Nassif (2026), sobretudo a seção 4.2 do documento.
Questões e interlocuções com a autora
Encerrada a exposição, agradecemos à pesquisadora pela apresentação dos resultados de seu trabalho e destacamos sua contribuição para a compreensão das transformações contemporâneas da produção e da gestão de infraestruturas urbanas no Brasil. Também assinalamos as convergências entre os resultados apresentados e as hipóteses que orientam nosso projeto de pesquisa. Em seguida, formulamos três questões destinadas a aprofundar nossa interlocução com a autora.
Nossa primeira questão abordou as relações entre financeirização e assetização. Partimos da distinção estabelecida pela autora entre a transformação das infraestruturas em ativos capazes de assegurar fluxos futuros de receitas e sua integração direta aos mercados financeiros. Embora reconheçamos a pertinência dessa diferenciação, procuramos explorar em que medida a assetização constitui um processo efetivamente distinto da financeirização ou poderia ser compreendida como uma nova etapa de seu desenvolvimento, por vezes denominada na literatura de financeirização 2.0. Nesse sentido, questionamos se a própria expansão da lógica financeira, ao orientar a constituição de ativos destinados à apropriação de receitas futuras, não impulsionaria os processos de assetização. Em outros termos, perguntamos se a assetização, além de constituir uma condição para a financeirização, não poderia ser compreendida também como um resultado desse mesmo processo.
Nossa segunda questão concentrou-se nas especificidades desses processos no capitalismo dependente brasileiro. Destacamos que a pesquisa demonstra a centralidade do Estado na constituição e na expansão do mercado de PPPs, particularmente por meio da criação de condições institucionais, regulatórias e financeiras favoráveis à valorização do capital privado. A partir dessa constatação, procuramos relacionar os resultados apresentados às hipóteses de nosso projeto sobre o Estado neoliberal dependente e sua articulação com as diferentes frações do bloco no poder. Questionamos, assim, em que medida as particularidades dessa configuração estatal e das relações entre Estado e capital ajudam a explicar a expansão das PPPs no Brasil, especialmente quando contrastada com experiências de remunicipalização de serviços públicos observadas em países centrais, como a retomada da gestão pública do abastecimento de água em Paris.
Nossa terceira questão tratou das tendências de concentração e desconcentração territorial dos investimentos. Observamos que, embora a pesquisa revele a persistência de uma forte concentração dos valores contratados nas regiões economicamente mais dinâmicas, sobretudo no Sudeste, a expansão recente das PPPs municipais de iluminação pública sugere um movimento de difusão territorial desses instrumentos. Dessa maneira, perguntamos em que medida seria possível identificar uma tendência de desconcentração geográfica dos processos de financeirização e assetização das infraestruturas, quais seriam seus principais condicionantes e até que ponto essa expansão poderia alcançar municípios e regiões historicamente menos integrados aos circuitos de investimento em infraestrutura. Procuramos, portanto, compreender os limites e as possibilidades desse movimento diante da permanência dos padrões históricos de concentração territorial dos investimentos no Brasil.
Na sequência, em virtude da intervenção de outros pesquisadores, o debate voltou-se, primeiramente, para as relações entre financeirização das infraestruturas e impactos socioambientais. A partir do caso da CTR Macaúbas, questionou-se em que medida as externalidades ambientais associadas à operação desses empreendimentos são consideradas pelos mercados financeiros e incorporadas às estratégias de valorização das empresas. A discussão procurou compreender, particularmente, se a crescente integração das infraestruturas aos circuitos financeiros modifica a forma como os custos socioambientais são tratados e distribuídos entre os agentes envolvidos.
Outra questão abordou as relações entre financeirização, mineração e produção de infraestruturas nos territórios minerados. A partir de experiências observadas em municípios como Ouro Preto, destacou-se a implantação de infraestruturas orientadas prioritariamente às necessidades produtivas e logísticas de grandes empresas mineradoras, em detrimento das demandas da população local. Nesse contexto, questionou-se em que medida esses empreendimentos, mesmo quando não organizados por meio de PPPs ou diretamente articulados aos mecanismos de financeirização examinados pela autora, poderiam ser compreendidos à luz das transformações mais amplas das relações entre Estado, grandes corporações e produção de infraestruturas no capitalismo brasileiro contemporâneo.
Em uma intervenção complementar, o professor Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro propôs situar os resultados da pesquisa em uma perspectiva histórica, questionando em que medida os arranjos contemporâneos de PPPs representam uma transformação substantiva das formas tradicionais de articulação entre Estado e capital na produção de infraestruturas no Brasil. Recuperando a importância histórica do grande capital mercantil e concessionário, cujas estratégias de acumulação estiveram associadas ao acesso privilegiado ao poder político e às garantias estatais, indagou se os mecanismos atuais de financeirização constituem uma ruptura com esse padrão ou, antes, sua atualização sob novas formas empresariais e financeiras.
A reflexão foi aprofundada pela consideração das particularidades do mercado brasileiro de capitais, historicamente marcado pela atratividade dos títulos da dívida pública e pelas elevadas taxas de juros. Nesse contexto, levantou-se a hipótese de que a necessidade de garantias públicas especialmente robustas para atrair investidores privados às infraestruturas estaria relacionada não apenas aos riscos próprios desses empreendimentos, mas também às condições de valorização financeira oferecidas pelo mercado nacional. A questão apontou, assim, para a importância de compreender as PPPs à luz das relações historicamente constituídas entre capital concessionário, Estado e sistema financeiro no capitalismo dependente brasileiro.
Respostas da autora
Em resposta às questões apresentadas, Nassif aprofundou alguns dos argumentos desenvolvidos durante sua exposição, especialmente no que diz respeito às relações entre financeirização e assetização, às particularidades da expansão das PPPs no capitalismo periférico e às transformações das formas de produção e gestão de infraestruturas.
Quanto à distinção entre financeirização e assetização, a autora ressaltou que se trata de conceitos cujas definições permanecem em disputa na literatura. Reconheceu que a financeirização pode ser compreendida em sentido amplo, como expressão da crescente predominância da racionalidade financeira nos processos econômicos. Entretanto, esclareceu que, em sua investigação, privilegiou uma definição mais restrita, associada à conexão direta das empresas e dos empreendimentos com os mercados financeiros e seus investidores. A assetização, por sua vez, foi mobilizada para caracterizar o processo mais de transformação de bens e infraestruturas em ativos capazes de proporcionar fluxos futuros de rendimentos. Essa distinção permitiu à autora identificar situações nas quais os contratos de PPP já se encontram estruturados como ativos geradores de receitas, mesmo quando não apresentam vínculos diretos com os instrumentos do mercado de capitais.
Em relação às especificidades do capitalismo periférico, Nassif reafirmou a centralidade do Estado na constituição e na sustentação do mercado de PPPs. Segundo a autora, essa centralidade torna-se particularmente evidente no contexto brasileiro, em que a limitada capacidade de pagamento de parcelas expressivas da população restringe as possibilidades de remuneração dos investimentos exclusivamente por tarifas cobradas dos usuários. Nessas condições, a viabilização dos empreendimentos privados depende de mecanismos públicos de remuneração e garantia que reduzam os riscos assumidos pelos investidores. A autora destacou, nesse sentido, a contradição entre o discurso neoliberal de redução da intervenção estatal e a atuação efetiva do Estado na criação das condições necessárias à expansão dos negócios privados no setor de infraestrutura.
Sobre as tendências de concentração e desconcentração territorial, a autora destacou a importância das PPPs de iluminação pública para a difusão desses instrumentos em municípios menores e em áreas anteriormente pouco alcançadas por esse mercado. Observou que essa expansão foi favorecida por mudanças regulatórias que flexibilizaram as condições de contratação e, sobretudo, pela existência de uma fonte específica de arrecadação, a contribuição para o custeio da iluminação pública (COSIP), que pode ser utilizada para assegurar os pagamentos às concessionárias. Essa característica confere maior previsibilidade às receitas e reduz os riscos percebidos pelos investidores. Entretanto, a autora ponderou que permanece em aberto a possibilidade de reprodução desse movimento em outros setores de infraestrutura, nos quais não existem necessariamente mecanismos equivalentes de garantia e remuneração.
Ao responder à questão sobre as relações entre financeirização e impactos socioambientais, Nassif retomou o caso da CTR Macaúbas, destacando a diversificação das atividades econômicas desenvolvidas no empreendimento e a criação de fontes adicionais de receitas, inclusive aquelas associadas ao aproveitamento energético dos resíduos e aos mercados de créditos de carbono. Observou que essas atividades podem ampliar as possibilidades de valorização econômica da infraestrutura e ser acompanhadas por discursos empresariais de sustentabilidade, sem que isso implique, necessariamente, benefícios ambientais para as populações afetadas. A autora também reconheceu a pertinência de investigar de maneira mais sistemática se a crescente integração das empresas aos circuitos financeiros produz alterações na intensidade ou na distribuição dos impactos socioambientais, questão que ultrapassa os resultados diretamente demonstrados por sua pesquisa.
Quanto às relações entre mineração, financeirização e produção de infraestruturas, a autora observou que a integração de grandes empresas mineradoras aos mercados de capitais constitui uma dimensão relevante para a análise da financeirização do setor. Ressaltou, contudo, que as particularidades econômicas da mineração, especialmente sua elevada capacidade de geração de receitas, permitem que essas corporações promovam investimentos em infraestrutura sem depender necessariamente dos arranjos contratuais e das garantias públicas característicos das PPPs.
Por fim, em resposta à reflexão sobre as continuidades e rupturas em relação ao padrão histórico de atuação do capital concessionário, Nassif reconheceu a existência de antecedentes importantes nas formas tradicionais de articulação entre Estado e grandes empresas responsáveis pela produção de infraestruturas. Destacou, entretanto, uma diferença fundamental entre os contratos convencionais de execução de obras e os arranjos contemporâneos de PPPs: enquanto os primeiros se organizavam predominantemente em torno da construção e da entrega de uma infraestrutura, os segundos asseguram às empresas a exploração econômica dos serviços e o recebimento de fluxos regulares de receitas durante períodos prolongados. Essa transformação amplia as possibilidades de valorização do capital para além da execução das obras, aproximando a gestão das infraestruturas de estratégias de apropriação continuada de rendimentos.
A autora também concordou com a pertinência de considerar as particularidades do mercado financeiro brasileiro, especialmente a atratividade dos títulos da dívida pública e as elevadas taxas de juros, para compreender as exigências de remuneração e segurança dos investidores privados. Nesse contexto, a necessidade de garantias estatais robustas constitui um elemento importante para explicar a viabilização dos contratos de PPP. O debate reforçou, portanto, a relevância de examinar as transformações contemporâneas da produção de infraestruturas a partir de uma perspectiva histórica, atenta tanto à permanência das relações privilegiadas entre Estado e capital quanto às novas formas de organização empresarial e apropriação de receitas associadas à financeirização.
Sínteses complementares entre a pesquisa da autora, as hipóteses e os eixos analíticos do projeto
Para concluir, procuramos sistematizar algumas das contribuições da pesquisa de Thaís Nassif para o aprofundamento das hipóteses e dos eixos analíticos do projeto. As articulações apresentadas a seguir resultam da interpretação dos argumentos desenvolvidos pela autora e das questões suscitadas durante o debate. Mais uma vez, não pretendemos, com isso, enquadrar a investigação em categorias previamente estabelecidas, mas identificar pontos de convergência, questões em aberto e possibilidades de desdobramento para nossa agenda de pesquisa.
Eixos analíticos | Sínteses e/ou desdobramentos possíveis |
Urbanização planetária e/ou extensiva | A pesquisa oferece elementos para compreender a expansão dos processos de urbanização a partir da incorporação de infraestruturas e serviços urbanos aos circuitos de valorização do capital. A difusão das PPPs, abrangendo rodovias, sistemas de tratamento de resíduos e iluminação pública, entre outros setores, evidencia como diferentes espaços e escalas territoriais integram arranjos empresariais e financeiros que ultrapassam seus limites locais. A produção e a gestão dessas infraestruturas articulam territórios, empresas, fundos de investimento e instituições financeiras, contribuindo para a extensão espacial das relações de valorização do capital. Nesse sentido, a pesquisa permite explorar a hipótese de que a urbanização extensiva envolve não apenas a expansão material das infraestruturas, mas também sua crescente incorporação a circuitos financeiros que operam em múltiplas escalas. |
Homogeneização e diferenciação do território | A exposição permite aprofundar a hipótese de que a expansão dos circuitos financeiros produz simultaneamente tendências de homogeneização e diferenciação territorial. De um lado, a disseminação das PPPs envolve a difusão de modelos jurídicos, instrumentos contratuais, mecanismos de garantia e critérios de rentabilidade que tendem a submeter diferentes infraestruturas a uma racionalidade econômica relativamente homogênea. De outro, sua implantação depende de condições territoriais específicas, como a capacidade de pagamento dos usuários, a disponibilidade de garantias públicas e as características dos serviços concedidos. A forte concentração dos valores contratados no Sudeste, combinada à difusão recente das PPPs de iluminação pública, evidencia como a expansão desses instrumentos ocorre de maneira seletiva e diferenciada. |
Urbanização subdesenvolvida | A pesquisa oferece elementos para compreender como a modernização dos mecanismos de financiamento e gestão das infraestruturas pode coexistir com a reprodução de condições desiguais de provisão de serviços e de reprodução social. A constituição de arranjos empresariais e financeiros sofisticados não implica, necessariamente, a superação das carências históricas que caracterizam a urbanização brasileira. O caso da CTR Macaúbas é particularmente relevante para essa reflexão, ao evidenciar a possibilidade de dissociação territorial entre os benefícios associados à prestação de serviços e os custos socioambientais de sua operação. |
Fragmentação do território | A pesquisa oferece elementos para aprofundar a hipótese de que a expansão dos circuitos de valorização financeira das infraestruturas pode contribuir para a fragmentação do território, mediante a constituição de formas específicas de urbanismo de exceção e de enclave. De um lado, a criação de arranjos regulatórios, contratuais e financeiros destinados a assegurar a rentabilidade dos empreendimentos permite estabelecer aproximações com a noção de urbanismo de exceção, na medida em que determinadas infraestruturas são submetidas a condições especiais de gestão, financiamento e garantia, orientadas prioritariamente à valorização do capital. De outro, a lógica do urbanismo de enclave manifesta-se na incorporação seletiva de infraestruturas e territórios a circuitos empresariais e financeiros relativamente autonomizados das necessidades de planejamento integrado e de reprodução social. |
Desconcentração/ reconcentração urbana | A pesquisa oferece uma contribuição particularmente importante para compreender as relações entre desconcentração territorial e reconcentração econômica. De um lado, a expansão das PPPs municipais de iluminação pública indica a difusão desses instrumentos para municípios menores e espaços anteriormente pouco integrados a esse mercado. De outro, os valores contratados permanecem fortemente concentrados nas regiões economicamente mais dinâmicas, enquanto o controle empresarial e financeiro dos empreendimentos se organiza em torno de um número relativamente restrito de grandes grupos. |
Conexão entre a precariedade do trabalho e a precariedade da vida urbana | A pesquisa oferece uma entrada complementar para investigar as relações entre os mecanismos de valorização das infraestruturas e as condições de reprodução social dos trabalhadores. A organização de serviços essenciais por meio de contratos destinados a assegurar fluxos regulares de receitas suscita questões sobre os efeitos das estratégias empresariais e financeiras na qualidade, no custo e nas condições de acesso aos serviços urbanos. |
Promoção estatal do novo padrão de reprodução do capital | A centralidade do Estado na constituição e na expansão do mercado brasileiro de PPPs representa uma das contribuições mais importantes da pesquisa para as hipóteses do projeto. A investigação demonstra que a ampliação da participação privada na produção e na gestão de infraestruturas não corresponde à retração da intervenção estatal, mas à reorganização de suas formas de atuação. Por meio da legislação, da estruturação de contratos, da mobilização de recursos públicos e da criação de mecanismos de garantia, o Estado participa diretamente da constituição de ativos capazes de assegurar fluxos futuros de rendimentos. A pesquisa permite, assim, aprofundar a compreensão do Estado neoliberal dependente como agente ativo na abertura e na sustentação de novas frentes de valorização do capital, ao mesmo tempo que suscita questões sobre as continuidades históricas entre os atuais arranjos de PPPs e as formas tradicionais de articulação entre Estado e capital concessionário no Brasil. |
Referências
AALBERS, M. B. Financialization. In: RICHARDSON, D. et al. (ed.). The International Encyclopedia of Geography: People, the Earth, Environment, and Technology. Oxford: Wiley, 2019.
HARVEY, D. Between space and time: reflections on the geographical imagination. Annals of the Association of American Geographers, v. 80, n. 3, p. 418-434, 1990.
HUGHES-MCLURE, S. Follow the money. Environment and Planning A: Economy and Space, v. 54, n. 7, p. 1299-1322, 2022.
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