Memória - 05/08/2026 - Participação: Prof. Dr. Elson Manoel Pereira

O PLANEJAMENTO URBANO COMO DISPOSITIVO DE HEGEMONIA: neoliberalização, tecnocracia e a reorganização da política urbana em Florianópolis

Por Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Nelson Diniz

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Introdução

Como temos sustentado ao longo das sessões do projeto, a compreensão da reestruturação contemporânea da ordem urbano-regional brasileira exige deslocar o olhar para além das transformações estritamente econômicas. Ou seja, se, por um lado, a consolidação de um novo padrão de reprodução do capital, caracterizado pela centralidade das atividades rentistas e neoextrativistas, redefine as bases materiais da acumulação, por outro, esse mesmo processo pressupõe profundas mudanças nas formas de atuação do Estado, nas modalidades de planejamento e nos mecanismos de construção da hegemonia política.

E é isso que nos permite dizer que a apresentação do professor Elson Manoel Pereira trouxe uma grande contribuição para o desenvolvimento de nossas hipóteses. Em vez de examinar diretamente um dos setores econômicos (e suas respectivas dinâmicas e morfologias espaciais) que caracterizamos como estratégicos para o atual padrão de reprodução do capital, o autor voltou-se para um plano analítico complementar, mas igualmente decisivo: a transformação da própria racionalidade que orienta o planejamento urbano nas administrações municipais brasileiras à medida que esse padrão se consolida.

Acreditamos que se trata de um deslocamento teórico extremamente fecundo. Como se sabe, boa parte da literatura crítica original sobre o neoliberalismo foi construída em torno das ideias de retração do Estado, da privatização de funções públicas e da redução dos instrumentos de planejamento. No entanto, a pesquisa apresentada pelo autor propõe uma interpretação distinta. Em vez de desregulação, o autor identifica um processo de “re-regulação”. Diante do pretenso desaparecimento do planejamento urbano, observa sua reorganização. Em suma, em vez da simples retirada do Estado, demonstra a constituição de uma nova racionalidade de governo urbano voltada à produção das condições institucionais necessárias à valorização econômica do território. Para nós, essa interpretação se aproxima diretamente de uma das hipóteses centrais desenvolvidas no projeto, segundo a qual a consolidação do atual padrão de reprodução do capital depende fortemente da intervenção estatal para reorganizar normas, instituições e políticas públicas em favor da abertura de novas frentes de acumulação.

Cabe mencionar, além disso, a importância da escolha de Florianópolis como estudo de caso. Em primeiro lugar, pela radicalidade dos processos de neoliberalização que estão em curso no município, sobretudo após a ascensão das chamadas “novas direitas”. Mas também por deixar claro que esse exemplo não constitui uma exceção. Para o autor, o caso de Florianópolis deve ser tomado como uma espécie de laboratório das transformações do planejamento urbano que estão em curso em diversas cidades brasileiras. Quer dizer, ao acompanhar, durante mais de duas décadas, a evolução das práticas de planejamento na capital catarinense, Elson Pereira identifica processos que extrapolam a realidade local: a constituição de coalizões permanentes entre agentes públicos e privados, a crescente centralidade da tecnocracia, o esvaziamento dos mecanismos participativos, a produção de consensos em torno da competitividade territorial e a redefinição dos próprios objetivos da política urbana. Poderíamos dizer, portanto, que Florianópolis se tornou uma janela privilegiada para compreender tendências que se difundem, em diferentes ritmos e intensidades, é verdade, por diversas cidades brasileiras.

A riqueza metodológica de uma pesquisa engajada

Antes de nos ocuparmos da síntese da exposição do autor, devemos ressaltar que ela não resulta de uma investigação circunstancial sobre a conjuntura recente, na qual as novas direitas assumem protagonismo. Como estabelecido por ele mesmo, sua interpretação acerca das transformações do planejamento urbano é fruto de uma agenda de pesquisas construída ao longo de aproximadamente duas décadas, revelando um processo contínuo de aprofundamento teórico e analítico, ainda que com diferenças de ênfase em cada momento.

Conforme o autor, esse percurso tem origem em pesquisas realizadas ainda durante o período de maior entusiasmo em torno das experiências participativas difundidas em diversas cidades catarinenses, posteriormente sistematizadas em sua obra A alegoria da participação: planos diretores participativos pós-Estatuto da cidade, publicada em 2015. Trata-se de um livro organizado pelo autor com o objetivo de oferecer uma leitura coletiva dos mecanismos de participação popular e das possibilidades abertas pelo ciclo institucional inaugurado pela Constituição Federal de 1988 e, posteriormente, consolidado pelo Estatuto da Cidade (2001). Entretanto, conforme seu relato, àquela altura já se tornava perceptível um certo esgotamento dessas experiências, que perdiam sua capacidade efetiva de influenciar a produção das políticas urbanas.

Foi justamente esse diagnóstico que conduziu o autor a um primeiro deslocamento de sua agenda de pesquisa. Além do estudo das experiências participativas, suas investigações incorporaram, a partir de então, a análise de práticas insurgentes e contra-hegemônicas, procurando compreender de que maneira diferentes atores sociais resistiam às transformações então em curso nas cidades brasileiras. Como observou durante a apresentação, essa mudança o conduziu ao estudo das formas de construção da hegemonia no campo do planejamento. Isto é, não se tratava mais apenas de perguntar como determinados grupos participavam do planejamento urbano, mas de compreender quem produzia as ideias que orientavam esse planejamento, quais interesses eram capazes de transformá-las em consensos sociais e de que maneira determinados projetos de cidade adquiriam a aparência de neutralidade técnica.

Outro aspecto metodológico digno de destaque diz respeito ao acompanhamento sistemático, ao menos desde 2012, dos processos de revisão legislativa e de transformação institucional ocorridos em Florianópolis, pela via da participação em diferentes debates acadêmicos e da observação direta das sucessivas modificações introduzidas na política urbana municipal tanto pelo poder executivo quanto pelo legislativo. Ou seja, estamos diante de uma pesquisa engajada e fundada numa perspectiva de longa duração.

Exposição do autor: a nova racionalidade do governo urbano

A apresentação do professor Elson Manoel Pereira foi iniciada a partir de uma questão aparentemente simples: o que acontece com o planejamento urbano quando as direitas chegam ao poder? Trata-se, a rigor, de uma indagação que constituiu o fio condutor de toda a exposição.

Após resgatar seu percurso metodológico, tal como descrito na seção anterior, o autor insistiu na ideia de que parte significativa da literatura sobre o neoliberalismo urbano tende a responder a essa pergunta enfatizando processos como a diminuição do papel do Estado, a privatização dos serviços públicos e a redução dos mecanismos de planejamento. Em outras palavras, o avanço das agendas neoliberais implicaria o progressivo desaparecimento da capacidade estatal de ordenar o território.

No entanto, segundo seu relato, ao confrontar essa perspectiva com a realidade de Florianópolis, o autor constatou um aparente paradoxo. Apesar da ascensão de governos identificados com agendas neoliberais e conservadoras, o planejamento urbano não apenas permanecia presente, como continuava ocupando posição central na organização das políticas municipais. O Estado seguia produzindo planos, alterando legislações, revisando instrumentos urbanísticos, reorganizando instituições e intervindo intensamente sobre o território. Diante dessa constatação, tornou-se necessário reformular a própria pergunta de pesquisa. Assim, em sua opinião, a questão que deve ser colocada não é se o planejamento desapareceu ou perdeu importância, mas qual é a racionalidade que orienta o planejamento urbano no contexto neoliberal? E a resposta inicial a essa questão também é relativamente simples: trata-se de uma racionalidade técnica, pretensamente dotada de maior eficiência e neutralidade, uma vez que está fundada em princípios de mercado.

Mas, como sabemos, e isso foi bastante enfatizado pelo autor, o planejamento urbano nunca constituiu uma atividade estritamente técnica. Desde sua origem, sempre esteve associado à definição de prioridades coletivas, à distribuição dos benefícios da urbanização e à mediação de conflitos entre distintos projetos de cidade. O que se transforma, portanto, é o discurso que o legitima e operacionaliza, cada vez mais esvaziado de sua dimensão política.

Surgem, então, outras questões fundamentais: se o planejamento nunca foi neutro, por que determinadas decisões relativas ao futuro das cidades são cada vez mais apresentadas como simples questões técnicas? Isto é, como e por que escolhas que distribuem benefícios, valorizam determinados territórios e redefinem direitos urbanos deixam de ser percebidas como decisões políticas para serem tratadas como consensos administrativos?

Para lidar com essas questões, o autor reiterou uma de suas principais hipóteses de trabalho: assiste-se, atualmente, à consolidação de uma nova racionalidade de governo urbano, diretamente vinculada à construção de um ambiente favorável à acumulação de capital. Não se trata, portanto, como já mencionado, de um processo de desregulação, como sustenta parte da literatura, mas de uma re-regulação das formas de atuação do Estado. Em resumo, o planejamento permanece ativo, o Estado continua planejando, regulando e organizando o espaço urbano. Contudo, passa a fazê-lo segundo critérios profundamente distintos daqueles que orientaram, por exemplo, o ideário da Reforma Urbana no Brasil. Assim, em lugar da função social da cidade, da democratização das decisões e da mediação dos conflitos territoriais, ganham centralidade a competitividade urbana, a eficiência administrativa e o imperativo da atração de investimentos.

A fim de compreender historicamente essas mudanças, o autor propôs uma periodização da política urbana brasileira do final dos anos 1980 até o presente. De acordo com seu enquadramento, o primeiro período corresponde ao ciclo inaugurado pela Constituição Federal de 1988 e foi consolidado pelo Estatuto da Cidade (2001), momento em que se afirma o paradigma da Reforma Urbana, baseado na democratização da gestão das cidades, na participação popular e na função social da propriedade. Na década de 1990, no entanto, surge uma crescente ênfase no empreendedorismo urbano, que se sobrepõe e disputa espaço com o paradigma anterior, trazendo para o campo do planejamento estratégias de competitividade territorial. Nos anos 2000, ainda segundo o autor, observa-se uma convivência ainda mais tensa entre essas duas racionalidades: de um lado, permanecem vivas as instituições da Reforma Urbana; de outro, amplia-se a incorporação de práticas e discursos neoliberais. Finalmente, a partir da segunda metade da década de 2010 ocorre uma inflexão. Consolida-se uma nova compreensão acerca do papel do Estado, marcada pelo avanço de agendas ultraliberais, pelo retorno da tecnocracia e pela difusão do ideário da eficiência técnica como fundamento privilegiado da ação pública.

Após essa periodização, o autor começou a refletir, mais detidamente, sobre as capacidades dos diferentes agentes sociais de formular agendas, produzir consensos e definir os objetivos da intervenção estatal sobre o território. E isso o levou a considerar o referencial teórico com o qual vem trabalhando.

O referencial teórico do autor: o planejamento como dispositivo de hegemonia

No que tange ao seu referencial teórico, Elson Pereira deixou claro que ele dialoga com diversos autores, a começar pela tradição iniciada com Henri Lefebvre. Mesmo que elas não tenham sido mencionadas, podemos dizer que seus argumentos estão em conexão com obras tais como A produção do espaço (Lefebvre, 1991) O direito à cidade (Lefebvre, 2001), A revolução urbana (Lefebvre, 2008a), Espaço e política (Lefebvre, 2008b), entre outras. Toda elas, como sabemos, convergindo para a compreensão de que o espaço não constitui um dado natural nem um simples suporte físico da vida social, mas uma construção histórica permanentemente produzida pelas relações sociais, pelos conflitos e pelas estratégias de reprodução do capitalismo.

Disso decorre uma consequência fundamental para a pesquisa apresentada: se o espaço é socialmente produzido, toda intervenção sobre ele participa dessa produção, razão pela qual o planejamento urbano jamais pode ser compreendido como uma atividade estritamente técnica ou politicamente neutra. Ao contrário, ele constitui um campo de disputa no qual se confrontam diferentes racionalidades, projetos urbanos e interesses sociais, criando determinadas formas de organização do território e institucionalizando modos específicos de apropriação da cidade. E foi precisamente esse pressuposto que permitiu ao autor questionar a crescente tecnocratização do planejamento urbano contemporâneo, demonstrando que a linguagem da eficiência, da inovação e da competência técnica frequentemente opera como mecanismo de ocultação do caráter essencialmente político das decisões que orientam a produção do espaço.

De Antonio Gramsci, o autor deixou claro que incorpora a noção de hegemonia para compreender como determinados grupos sociais conseguem universalizar seus interesses particulares, fazendo-os aparecer como expressão do interesse geral da sociedade. Estamos diante, portanto, do diálogo com as reflexões desenvolvidas nos Cadernos do cárcere, notadamente no volume dedicado às notas sobre o Estado e a política (Gramsci, 2000).

Como é notório, Gramsci (2000) parte do pressuposto de que a dominação nas sociedades capitalistas não se sustenta apenas pela coerção, mas também pela construção de consensos produzidos no âmbito da sociedade civil, por meio da atuação de intelectuais, instituições, organizações empresariais e demais aparelhos privados de hegemonia. A hegemonia corresponde, assim, à capacidade de exercer uma direção intelectual e moral sobre a sociedade, organizando determinadas visões de mundo e definindo aquilo que é reconhecido como socialmente desejável.

Partindo dessa perspectiva, Elson Pereira considerou que a difusão contemporânea de discursos sobre as cidades inteligentes, a eficiência administrativa, a inovação e mesmo a competitividade territorial não é problemática por si mesma. Isso porque o verdadeiro problema residiria na forma como esses discursos são mobilizados para construir consensos em torno de um determinado projeto de cidade, deslocando para um plano secundário questões relativas à justiça socioespacial, ao direito à cidade, à função social da propriedade e à democratização das decisões urbanas. Poderíamos dizer, portanto, que o problema principal não está nos conceitos em si, mas na maneira como eles são instrumentalizados como elementos de uma racionalidade hegemônica.

Às referências anteriores, somaram-se as contribuições de Jacques Rancière (1996), que permitiram ao autor problematizar o processo contemporâneo de despolitização do planejamento urbano. Elson Pereira partiu da distinção entre política e polícia. Sem dúvida, estava amparado na ideia de que, enquanto a política emerge da irrupção do dissenso e da contestação das formas estabelecidas de distribuição do poder, a polícia designa a ordem que define quem pode participar das decisões e estabelece aquilo que é considerado legítimo, racional e visível no espaço público. Nessa perspectiva, a despolitização não significa a ausência de poder ou de decisões, mas a transformação de escolhas eminentemente políticas em aparentes imperativos técnicos ou administrativos. 

Em síntese, partindo de Rancière (1996), o autor afirmou que há uma tendência conforme a qual o conflito deixa de ser reconhecido como elemento constitutivo da vida democrática, sendo substituído pela construção de consensos em torno da eficiência, da gestão e da competência técnica. E isso lhe permitiu evidenciar que a apresentação das decisões urbanísticas como questões exclusivamente técnicas constitui, ela própria, uma forma de produzir hegemonia e de restringir o campo do dissenso sobre os rumos da cidade.

Finalmente, o autor defendeu a necessidade de diálogo com a literatura contemporânea sobre o neoliberalismo e a neoliberalização urbana, cabendo mencionar autores como Pierre Dardot e Christian Laval (2016), Wendy Brown (2019) e Neil Brenner e Nik Theodore (2002). Embora desenvolvidas a partir de perspectivas distintas, essas interpretações enquadram o neoliberalismo não apenas como um conjunto de políticas econômicas, mas como um processo de transformação das formas de governo, das instituições e das racionalidades que orientam a ação pública. Trata-se, enfim, de uma literatura que oferece instrumentos importantes para analisar as mudanças nas formas de planejamento e gestão das cidades. E foi com base nesse horizonte interpretativo que o autor desenvolveu seus argumentos acerca das transformações recentes do planejamento urbano em Florianópolis.

Florianópolis como laboratório da neoliberalização

A primeira evidência da reconfiguração neoliberal do planejamento urbano em Florianópolis identificada pelo autor foi denomina de “captura do planejamento urbano”. Em sua interpretação, não se trata propriamente da privatização do planejamento, uma vez que a competência legal para elaborar e aprovar os instrumentos urbanísticos permanece sob responsabilidade do poder público. Mas a transformação ocorre em outro plano: a crescente capacidade de organizações empresariais, consultorias especializadas e redes de especialistas de influenciar a formulação dos diagnósticos, a definição dos problemas urbanos considerados prioritários e a construção das alternativas posteriormente incorporadas pelo Estado.

Uma segunda transformação refere-se à reorganização das instituições responsáveis pela condução do planejamento urbano no sentido da “centralização institucional e do esvaziamento da participação”. O autor ressaltou que a revisão do Plano Diretor de Florianópolis, em 2023, foi acompanhada pela criação do Comitê Gestor do Plano Diretor Municipal (CG-PDM), órgão cuja composição concentra as decisões no interior do Poder Executivo, excluindo universidades, entidades profissionais, movimentos sociais e outras organizações da sociedade civil que historicamente participaram da construção das políticas urbanas.

Outra dimensão destacada pelo autor consiste na crescente “mercantilização do espaço público”. Quanto a esse aspecto, suas pesquisas identificam a adoção de políticas voltadas à exploração econômica de bens e espaços coletivos, como a concessão de pontos turísticos municipais à iniciativa privada e a utilização de mecanismos de naming rights para equipamentos e espaços públicos. Essas iniciativas expressam, em sua opinião, uma mudança na forma de compreender o patrimônio urbano, cuja função deixa de estar prioritariamente associada ao uso coletivo para incorporar objetivos relacionados à atração de investimentos.

Além disso, o autor atribuiu especial importância à “incorporação da Lei da Liberdade Econômica” (Lei n.º 13.874/2019) como referência interpretativa do Plano Diretor de Florianópolis. Conforme seu relato, a nova legislação urbanística municipal estabeleceu que a interpretação de suas normas deve observar os princípios dessa lei federal, produzindo uma significativa inflexão no marco jurídico do planejamento urbano. Em sua avaliação, essa alteração simboliza a substituição radical do paradigma construído em torno da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (2001) por outro orientado por soluções neoliberais.

Outra evidência analisada pelo autor se refere à crescente “flexibilização dos instrumentos urbanísticos e à ampliação do potencial construtivo”. O caso mais emblemático considerado foi a redefinição do instituto da fruição pública, que passou a funcionar, em Florianópolis, sobretudo como mecanismo de ampliação do potencial construtivo dos empreendimentos. Prevista originalmente como instrumento destinado à qualificação dos espaços coletivos e à ampliação da integração entre áreas públicas e privadas, a fruição pública foi mobilizada para garantir acréscimos de até 100% na capacidade edificável em determinadas situações.

Por fim, o autor identificou a atuação de “coalizões empresariais” como um dos principais vetores da reconfiguração contemporânea do planejamento urbano. Para ele, mais do que representar interesses econômicos específicos, organizações como o FloripAmanhã participam ativamente da produção de diagnósticos, da definição das agendas urbanas e da formulação de projetos para a cidade, assumindo funções que o autor aproxima da noção gramsciana de intelectual coletivo. Como exemplo nesse sentido, destacou a contratação, por iniciativa do setor empresarial, do escritório dinamarquês Gehl Architects, responsável pela elaboração de propostas posteriormente incorporadas, de forma integral e sem maiores questionamentos, pelo poder público. Para o autor, o episódio evidencia uma transformação importante nas formas de produção das políticas urbanas: em vez de apenas responder às demandas do Estado, agentes privados participam da própria definição das agendas e dos referenciais que orientam o planejamento urbano, contribuindo para a construção de uma nova hegemonia em torno de determinados projetos de cidade.

Considerações finais da apresentação

Em suas considerações finais, o professor Elson Pereira retomou a pergunta que orientou toda a exposição: o que acontece com o planejamento urbano quando as direitas chegam ao poder? Ele procurou demonstrar, mais um vez, que a resposta não pode ser encontrada nas interpretações que identificam o neoliberalismo com a simples retração do Estado ou com o desaparecimento do planejamento urbano. Ao contrário, as evidências oferecidas apontam para a permanência de uma intensa intervenção estatal sobre o território, ainda que orientada por uma racionalidade profundamente distinta daquela que marcou o ciclo inaugurado pela Constituição de 1988 e pelo ideário da Reforma Urbana. O autor fez questão de sublinhar, novamente, que o planejamento urbano continua ocupando posição estratégica na condução das transformações territoriais, mas deixa progressivamente de ser concebido como instrumento de democratização das decisões sobre a cidade para se tornar um mecanismo de organização das condições institucionais favoráveis à valorização econômica do espaço.

Por fim, o autor encerrou sua exposição propondo um conjunto de questões que permanecem abertas e demandam investigações futuras. Em primeiro lugar, indagou até que ponto transformações semelhantes às observadas em Florianópolis podem ser identificadas em outras cidades brasileiras, permitindo compreender se o caso analisado representa uma especificidade local ou é a expressão de um movimento mais amplo de reconfiguração do planejamento urbano. Em seguida, destacou a necessidade de investigar em que medida mesmo administrações identificadas com campos políticos progressistas vêm incorporando, ainda que parcialmente, racionalidades e instrumentos associados à neoliberalização da gestão urbana. Finalmente, levantou questões concernentes à formação dos sujeitos coletivos, instituições e movimentos sociais capazes de disputar o significado do planejamento urbano e de recolocar em debate projetos alternativos de cidade.

Questões formuladas ao autor

Concluída a exposição, passamos ao momento das questões. Seguindo a dinâmica adotada no projeto, as perguntas procuraram, de um lado, aprofundar aspectos específicos do argumento apresentado e, de outro, explorar suas conexões com as hipóteses gerais da pesquisa. As três primeiras questões foram elaboradas por nós mesmos, na condição de animadores do projeto. Além disso, uma intervenção adicional levantou outros questionamentos.

Na primeira questão, procuramos estabelecer um diálogo entre a interpretação desenvolvida pelo autor e a literatura sobre os padrões de reprodução do capital e os padrões de desenvolvimento capitalista, particularmente aquela representada por Jaime Osorio e Luiz Filgueiras. Partindo da ideia de que um mesmo padrão de reprodução do capital pode comportar distintos regimes de política macroeconômica, indagamos se seria possível desenvolver raciocínio semelhante para o campo das políticas urbanas, identificando diferentes regimes de política urbana no interior de uma mesma trajetória histórica do capitalismo brasileiro. Nessa perspectiva, sugerimos que a Constituição de 1988 e a agenda da Reforma Urbana teriam dado lugar a um primeiro regime. Nos anos 1990, marcados pela difusão de soluções como o planejamento estratégico, teria surgido um regime mais identificado com o pensamento neoliberal. A partir dos anos 2000, encontraríamos um terceiro regime, caracterizado pela convivência e o hibridismo entre políticas redistributivas e o aprofundamento da mercantilização da produção do espaço. Já a partir do período inaugurado após 2016, um novo regime de política urbana corresponderia à inflexão ultraliberal que se manifestou no país. A partir dessa periodização, perguntamos ao autor como interpretar o momento atual, no qual um governo federal apoiado por forças políticas de origem popular convive com a consolidação, em diversas administrações municipais, de racionalidades de governo urbano ainda mais orientadas pela neoliberalização do planejamento.

A segunda questão voltou-se para a composição das coalizões que sustentam essas novas racionalidades de governo urbano. Considerando que o caso de Florianópolis evidencia a atuação articulada de organizações empresariais, consultorias, especialistas e segmentos do Estado, questionamos em que medida a configuração dessas coalizões varia de acordo com a especialização econômica dos diferentes municípios brasileiros. Sugerimos que cidades estruturadas em torno do agronegócio, da mineração, da logística, do complexo financeiro-imobiliário, do setor imobiliário-turístico ou de outras frentes de acumulação poderiam produzir diferentes modalidades de articulação entre Estado e capital. Nesse sentido, perguntamos se tais diferenças econômicas dão origem a distintas formas de neoliberalização do planejamento urbano ou se, apesar da diversidade dos agentes envolvidos, seria possível identificar uma racionalidade relativamente comum que se reproduz em diferentes contextos territoriais.

A terceira e última questão procurou explorar as implicações políticas do argumento desenvolvido pelo autor. Considerando que um dos eixos centrais de sua apresentação consistiu justamente na compreensão do planejamento urbano como espaço privilegiado de produção da hegemonia, perguntamos quais seriam, na conjuntura atual, as possibilidades de constituição de sujeitos coletivos capazes de disputar essa hegemonia e recolocar na agenda pública um projeto alternativo de cidade. À luz da proximidade de um novo ciclo eleitoral e do fortalecimento das novas direitas em diferentes escalas de governo, pedimos que o autor avaliasse os possíveis desdobramentos desse cenário para o planejamento urbano, para as políticas urbanas e para as políticas territoriais em sentido mais amplo.

A intervenção adicional foi feita no sentido de aprofundar as reflexões sobre a natureza e a forma do Estado brasileiro e suas implicações contemporâneas para o tipo de planejamento urbano que é implementado no país. Partindo da hipótese defendida pelo autor de que o planejamento permanece como instrumento central da ação estatal, ainda que orientado por uma racionalidade distinta daquela associada ao ciclo da Reforma Urbana, questionou-se em que medida essa inflexão deveria ser compreendida à luz das características estruturais do Estado brasileiro. Nesse sentido, indagou-se se a experiência do planejamento participativo não representaria antes uma inflexão histórica em uma trajetória mais ampla do Estado, marcada pela permanência de mecanismos de centralização decisória e de articulação com interesses privados. Na mesma direção, sugeriu-se a pertinência de mobilizar categorias como a de Estado schumpeteriano para interpretar essas transformações. A intervenção também buscou aprofundar a discussão acerca das coalizões identificadas pelo autor, questionando quais seriam os critérios utilizados para defini-las empiricamente, até que ponto seria possível caracterizar esse processo como uma forma de colonização da esfera pública por interesses privados e quais seriam os principais efeitos socioespaciais produzidos pela crescente influência dessas coalizões sobre a formulação e a implementação das políticas urbanas.

Respostas do autor

Ao responder às questões, Elson Pereira retomou um dos argumentos centrais de sua apresentação: as transformações recentes do planejamento urbano somente podem ser compreendidas a partir da análise das relações de força que estruturam a produção das políticas urbanas. Segundo observou, o caso de Florianópolis revela um conjunto de mudanças na esfera política e institucional construídas ao longo de décadas, antecedendo em muito a recente ascensão das novas direitas ao poder. Para ele, desde os anos 1980, consolidou-se na cidade um processo contínuo de organização do empresariado local em torno de entidades capazes de atuar de forma coordenada na produção das agendas urbanas. No entanto, ao longo desse percurso, essas organizações deixaram de exercer apenas um papel reivindicatório perante o poder público para ocupar progressivamente uma posição de coprodução das políticas urbanas, participando diretamente da formulação das estratégias de desenvolvimento da cidade e tornando cada vez mais tênues as fronteiras entre Estado e sociedade civil.

O autor destacou, ainda, que a influência dessas coalizões não decorre apenas de sua capacidade de pressionar o Estado, mas de sua crescente inserção no interior da própria estrutura estatal. Como exemplo, mencionou o fato de que o secretário municipal responsável pelo desenvolvimento urbano é também proprietário do maior escritório de arquitetura de Florianópolis, ilustrando a intensa circulação entre agentes públicos, consultorias privadas e setores empresariais. Acrescentou, ainda, que esse processo é favorecido por um ambiente político marcado pela reduzida capacidade de contestação pública, assinalando, por exemplo, a inexistência, no município, de uma oposição consistente por parte dos principais veículos de comunicação.

Ao comentar a hipótese apresentada sobre a sucessão de diferentes regimes de política urbana, o autor observou que as novas coalizões empresariais não se limitam a substituir integralmente os referenciais produzidos em períodos anteriores. Ao contrário, demonstram elevada capacidade de incorporar e ressignificar instrumentos, conceitos e instituições originados em ciclos anteriores, como o da Reforma Urbana. Isto é, em vez de rejeitá-los frontalmente, procuram reinterpretá-los segundo uma racionalidade orientada pela valorização econômica do território. Em suma, trata-se da capacidade de atribuir novos usos e significados, orientados por princípios de mercado, a categorias anteriormente associadas à justiça socioespacial e à democratização do planejamento.

O autor também respondeu às questões relativas às possibilidades de resistência a essa racionalidade. Em sua avaliação, a experiência da participação institucionalizada constituiu, em grande medida, um hiato na trajetória do planejamento urbano brasileiro. Para ele, os conselhos e demais instâncias participativas encontram-se, hoje, amplamente capturados, desempenhando predominantemente funções de legitimação de decisões previamente construídas em outros espaços. Por essa razão, considerou que as formas mais efetivas de contestação tendem a surgir fora das estruturas institucionais de participação. Como exemplo, mencionou uma mobilização contrária à implantação de uma marina em Florianópolis, ressaltando, contudo, sua reduzida capacidade de repercussão e de mobilização social diante da força dos consensos atualmente estabelecidos.

Por fim, ao refletir sobre os desafios colocados pelo cenário político contemporâneo, Elson Pereira argumentou que, sobretudo após a crise de 2015, a compreensão da cidade como ativo econômico e financeiro deixou de disputar espaço com outras narrativas de desenvolvimento urbano para se converter em referência amplamente naturalizada. Segundo observou, desde então, a valorização econômica da cidade constitui um objetivo amplamente compartilhado por diferentes administrações municipais, particularmente no litoral catarinense, onde os governos locais competem entre si pela atração de investimentos e pela intensificação da valorização imobiliária. Como expressão concreta desse processo, destacou que quatro dos cinco municípios brasileiros com os maiores preços da terra localizam-se em Santa Catarina e observou que parcela significativa dos imóveis de Florianópolis permanece vazia ou é utilizada apenas como residência secundária. Para o autor, esse quadro evidencia como a lógica da valorização patrimonial tende a prevalecer sobre a função social da cidade, aprofundando as contradições entre a crescente mercantilização/financeirização do espaço urbano e a reprodução da vida cotidiana de seus habitantes.

Observações adicionais: da “destruição criativa” à “criação destruidora”

Ao final da sessão, um conjunto de interações entre o autor e o professor Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro resultou em um conjunto de observações a partir da noção de “destruição criativa”, bastante mobilizada no âmbito do debate sobre o neoliberalismo urbano. Pela sua importância para o desenvolvimento do projeto, elas merecem ser registradas nessa memória.

O ponto de partida das observações apresentadas pelo professor Luiz Cesar consistiu na necessidade de relacionar as transformações do planejamento urbano a um movimento mais amplo de reconfiguração do padrão de acumulação brasileiro. Em sua interpretação, a consolidação de um padrão rentista-neoextrativista produziu um crescente processo de sobreacumulação de capital em suas atividades-eixo (agronegócio, mineração, rentismo financeiro etc.). Trata-se, em sua opinião, de uma massa de capital sobreacumulado que exerce uma pressão permanente pela abertura de novos espaços de valorização, especialmente em duas frentes: de um lado, pela mercantilização crescente dos serviços públicos e das atividades anteriormente pouco subordinadas à lógica mercantil; de outro, pela incorporação da própria cidade como nova fronteira privilegiada de acumulação. Sob essa perspectiva, as transformações observadas em Florianópolis não constituem um caso isolado, mas uma manifestação particularmente intensa de um movimento mais amplo que atravessa diferentes cidades brasileiras.

Segundo o professor Luiz Cesar, esse processo exige a reconstrução do próprio marco jurídico, institucional e conceitual que historicamente orientou a regulação urbanística. Assim, o paradigma construído em torno da Constituição de 1988, do Estatuto da Cidade e da Reforma Urbana é progressivamente substituído por outro, orientado pela indução da valorização econômica do território e pela ampliação das oportunidades de acumulação. Ainda conforme o professor Luiz Cesar, em grande parte das cidades brasileiras, essa transformação ocorre de maneira gradual e molecular, mediante alterações sucessivas na legislação, nos instrumentos urbanísticos e nas formas de governança. Florianópolis, entretanto, representa um caso singular pela velocidade e profundidade dessas mudanças, constituindo o laboratório de uma “destruição criativa” que atinge simultaneamente diferentes dimensões da política urbana.

Outro aspecto enfatizado pelo professor Luiz Cesar refere-se à importância da dimensão ideológica desse processo. Mais do que alterar normas e instituições, a reconfiguração do planejamento urbano exige a construção de consensos capazes de legitimar essas mudanças perante a sociedade. Se, durante o ciclo da Reforma Urbana, o avanço democrático estava associado à politização da cidade, ao reconhecimento dos conflitos e à ampliação da participação social, o movimento contemporâneo opera em sentido inverso, procurando despolitizar o debate urbano e apresentar determinadas escolhas como imperativos técnicos, administrativos ou econômicos. Tudo isso foi muito bem colocado pelo professor Elson Pereira. Mas, para o professor Luiz Cesar, essa transformação estaria diretamente relacionada à pressão exercida pelos capitais sobreacumulados que tendem a penetrar em mercados urbanos já consolidados, o que se expressaria, no caso de Florianópolis, pela centralidade do capital incorporador financeirizado que atua, por exemplo, nos circuitos turístico-imobiliários.

Em resposta a essas observações, Elson Pereira concordou que a pressão exercida pelo capital sobreacumulado constitui um elemento estrutural indispensável para compreender as transformações observadas em Florianópolis. Como ilustração desse movimento, mencionou o ingresso de grupos empresariais oriundos de outros setores econômicos no mercado imobiliário da cidade. Ao fazê-lo, citou o caso da terceira geração da empresa WEG, originalmente vinculada ao setor industrial (motores elétricos), que adquiriu extensas áreas destinadas à implantação de grandes empreendimentos imobiliários. Para o autor, essa dinâmica evidencia como capitais acumulados em outras atividades econômicas buscam novos espaços de valorização por meio da produção do espaço urbano.

Por fim, o autor propôs um refinamento da interpretação baseada na ideia de destruição criativa. Em sua avaliação, o caso de Florianópolis revela também um movimento inverso, que poderia ser compreendido como uma espécie de “criação destruidora”. Isso porque, antes mesmo da chegada desses novos capitais, observa-se um processo deliberado de construção das condições institucionais, legais, infraestruturais e simbólicas necessárias à sua valorização futura. Como exemplos, mencionou o progressivo esvaziamento do Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis, a perda de capacidade operacional do órgão ambiental municipal (FLORAM), hoje desprovido de estrutura adequada para exercer suas funções de fiscalização, bem como a realização de investimentos estratégicos em infraestrutura, entre os quais destacou a modernização do aeroporto de Florianópolis e a implantação de novos equipamentos voltados à economia do turismo, como a já mencionada marina em construção. Paralelamente, desenvolve-se um intenso processo de produção de consensos em torno dessas intervenções, naturalizando-as como requisitos indispensáveis ao desenvolvimento urbano. Sob essa perspectiva, a destruição das capacidades regulatórias do Estado e a construção de novos dispositivos institucionais e materiais não constituem movimentos sucessivos, mas dimensões complementares de um mesmo processo de reorganização territorial voltado à recepção e valorização do capital sobreacumulado.

Sínteses complementares entre a pesquisa do autor, as hipóteses e os eixos analíticos do projeto

Como é possível observar no quadro a seguir, as pesquisas de Elson Manoel Pereira oferecem contribuições particularmente relevantes para compreender as transformações contemporâneas do planejamento urbano sob a hegemonia do neoliberalismo e suas conexões com a reestruturação da ordem urbano-regional brasileira.

Quadro 1 – Sínteses e desdobramentos possíveis entre a pesquisa do autor e os eixos analíticos do projeto.

Eixos analíticos	Sínteses e/ou desdobramentos possíveis
Urbanização planetária e/ou extensiva	Embora o foco da pesquisa não recaia diretamente sobre os processos de expansão da urbanização, o autor demonstra que a reorganização neoliberal do planejamento urbano constitui uma condição institucional para a incorporação contínua de novos espaços à lógica da valorização capitalista. A flexibilização normativa, a redefinição dos instrumentos urbanísticos e a reorganização das formas de governança ampliam a capacidade de difusão da urbanização para novos territórios e intensificam sua articulação com os circuitos contemporâneos de acumulação.
Homogeneização e diferenciação do território	As transformações analisadas evidenciam a difusão de uma racionalidade relativamente homogênea de governo urbano, fundada na valorização econômica do espaço, na centralidade da técnica e na construção de consensos em torno da competitividade territorial. Ao mesmo tempo, essa racionalidade produz diferenciações territoriais ao adaptar-se às especificidades econômicas e institucionais de cada cidade, mobilizando diferentes coalizões locais e distintos instrumentos de planejamento para promover a valorização fundiária e imobiliária.
Urbanização subdesenvolvida	A pesquisa demonstra que a neoliberalização do planejamento urbano não supera as características estruturais da urbanização brasileira, mas reorganiza seus mecanismos de reprodução. A permanência de profundas desigualdades socioespaciais convive com a crescente mercantilização da cidade e com a redefinição das prioridades da ação estatal, reforçando formas seletivas de modernização urbana compatíveis com a reprodução das condições históricas do desenvolvimento dependente.
Fragmentação do território	A reorganização institucional do planejamento urbano contribui para aprofundar processos de fragmentação territorial ao privilegiar intervenções voltadas para espaços estratégicos de valorização econômica, ao mesmo tempo que reduz a capacidade de construção de políticas urbanas orientadas pela universalização do direito à cidade. Em suma, a captura das agendas urbanas por coalizões empresariais tende a produzir cidades cada vez mais segmentadas social e territorialmente.
Desconcentração/reconcentração urbana	Embora essa dimensão não constitua objeto específico da pesquisa, seus resultados permitem estabelecer um diálogo indireto com esse eixo analítico. A reconfiguração do planejamento urbano cria condições institucionais, normativas e infraestruturais para a atração de novos investimentos, inserindo as cidades em uma crescente “guerra dos lugares”. Essa competição territorial pode atuar simultaneamente em dois sentidos: de um lado, favorece a desconcentração da urbanização e da acumulação, ao incorporar novas cidades e regiões aos circuitos de valorização do capital; de outro, reforça a reconcentração dos investimentos em centralidades já consolidadas, capazes de oferecer vantagens locacionais, institucionais e infraestruturais superiores. No caso de Florianópolis, a reorganização dos instrumentos urbanísticos e da governança territorial intensifica precisamente a capacidade de atração de capitais para uma centralidade urbana já altamente valorizada, reforçando sua inserção nos circuitos contemporâneos de acumulação.
Conexão entre a precariedade do trabalho e a precariedade da vida urbana	Essa dimensão não constitui objeto central da pesquisa, mas apresenta importantes possibilidades de diálogo com as hipóteses do projeto. A reorganização do planejamento em torno da valorização imobiliária e da competitividade territorial tende a elevar os custos da reprodução social, aprofundar processos de segregação residencial e restringir o acesso aos bens urbanos, reforçando os nexos entre precarização das condições de vida e reprodução ampliada das desigualdades urbanas.
Promoção estatal do novo padrão de acumulação rentista-neoextrativista	Trata-se, provavelmente, da principal contribuição da pesquisa para o projeto. O autor demonstra que a ascensão das racionalidades neoliberais não implica a retração do Estado, mas sua profunda reconfiguração. O planejamento urbano permanece como instrumento estratégico da ação estatal, porém orientado pela produção das condições institucionais, normativas e infraestruturais necessárias à valorização econômica do território. A reorganização dos ambientes decisórios, a incorporação da Lei da Liberdade Econômica como referência para a regulação urbanística, a flexibilização dos instrumentos de planejamento e a crescente atuação de coalizões empresariais revelam como o Estado participa ativamente dos principais mecanismos de produção da hegemonia e de promoção das novas fronteiras de valorização do capital.

Fonte: elaboração dos autores.

Referências

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LEFEBVRE, Henri. A revolução urbana. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008a.

LEFEBVRE, Henri. Espaço e política. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008b.

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